Por Julio Echeverría
En 03/02/2023
El próximo febrero, Ecuador ensayará un nuevo ejercicio de reforma política para modificar los equilibrios entre democracia participativa y democracia representativa que están establecidos en la Constitución de 2008. Ahí se indicó una quinta función del Estado, la de Transparencia y Control Social, mediante la cual se sustituye al Legislativo en cuanto a la función de designación de titulares de los órganos de control. El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS), que asumió estas funciones, se mostró ineficiente y vulnerable a todo tipo de presión. La consulta convocada por el Gobierno para este 5 de febrero apunta a la modificación de esta situación. Sin embargo, el camino adoptado parecería no ser el más idóneo.
La Constitución del 2008 establece tres modalidades de cambio político constitucional: la reforma, que es tratada por la Asamblea y que requiere, para su aprobación, las dos terceras partes de los que la integran; la enmienda, que es tratada mediante plebiscito o consulta popular; y la asamblea constituyente. Las dos primeras no pueden cambiar la estructura del Estado ni afectar derechos, mientras que la tercera sí puede introducir modificaciones de esta profundidad.
Una reforma de fondo tendría que ver con la instalación de una asamblea constituyente, pero el régimen descarta esa posibilidad y opta por un camino que combina las modalidades de la reforma y la enmienda constitucional. Las preguntas se agrupan en tres grandes ejes temáticos: seguridad, institucionalidad y ambiente. Las primeras dos están dirigidas hacia el fortalecimiento del Estado en la lucha contra el crimen organizado a través de la introducción de la extradición en casos de delitos transnacionales y el fortalecimiento de la Fiscalía. Para ello, fomenta su autonomía respecto al Consejo de la Judicatura.
Las preguntas tres y cuatro apuntan hacia la reducción del tamaño de la Asamblea y a la exigencia de mayores requisitos para la inscripción de movimientos locales, con el fin de disminuir la fragmentación política y el localismo. Las preguntas cinco y seis están dirigidas hacia la modificación de los procesos selectivos en la integración del CPCCS, así como también de los órganos de control (Contraloría, Procuraduría, Defensoría Pública, Consejo Electoral, Consejo de la Judicatura, superintendencias y otros). Finalmente, las preguntas siete y ocho se orientan hacia el mejoramiento de la gobernanza ambiental mediante el control de las fuentes hídricas y la compensación para los que protegen los bienes ambientales.
La consulta parecería advertir que el problema central de la institucionalidad radica en los déficits de capacidad selectiva del sistema político. En la actualidad, los actores políticos no son funcionales al incremento del poder decisional para reducir las asimetrías sociales, generar bienestar y crecimiento de la economía. Las decisiones que adopta la Asamblea responden a intereses particulares de grupos de poder y, en muchos casos, a estructuras mafiosas o delincuenciales. El diseño institucional genera fragmentación y no es proclive a la producción consensual de la política.
El mismo problema, pero en otro grado institucional, se presenta al tener que definir las lógicas del control político. El diseño garantista pone énfasis en el derecho de acceso al proceso decisional y genera la impresión de que el sistema está abierto a fortalecer la democracia participativa y a recibir la participación de ciudadanos interesados en integrar los órganos de control; pero, al hacerlo, termina descuidando la responsabilidad en cuanto a la toma de decisiones: el ciudadano que los integra es responsable solo frente a sí mismo y no frente a la sociedad o a las instituciones que la conforman.
La escasa legitimidad de origen de funcionarios de estas instancias los vuelve sujetos influenciables por poderes de hecho que no derivan de la representación política, lo que termina por bloquear el funcionamiento institucional o, en su defecto, por judicializar a la política al usar indiscriminadamente los recursos garantistas de protección de derechos. La línea antirrepresentación presente en la Constitución de Montecristi aquí revela la gravedad de sus efectos.
Si bien se reconoce la pertinencia de los temas y de las preguntas, los cambios y modificaciones planteados por la consulta no son claros y contundentes; ello se aprecia tanto en la tímida reforma al sistema de organizaciones políticas como en la ambigua y poco decidida traslación hacia la Asamblea de las competencias del CPCCS; se mantiene la dicotomía entre partidos nacionales y movimientos locales: la reforma apunta más a lo cuantitativo que a lo cualitativo; no es suficiente reducir el tamaño del Legislativo o exigir umbrales de afiliación a los movimientos; se trataría en todo caso de eliminar dicha dicotomía y fortalecer a los partidos como monopolios de la representación, incentivar su presencia en los ámbitos locales para reducir el localismo y el clientelismo, pero la consulta no define con claridad estos aspectos sustantivos y cruciales en la operación selectiva del sistema político.
Lo recomendable sería repotenciar la legitimidad de origen en los procesos de nominación de autoridades de control, en los cuales la Asamblea pueda recobrar protagonismo y trabajar en la reconfiguración de la representación, cerrando, sin embargo, el ciclo de la antipolítica que caracterizó al diseño institucional de Montecristi.
Todo ello supondría determinar con más claridad el papel de la sociedad civil (academia y colegios profesionales), que podría fungir como instancia o filtro de mediación técnica y profesional, para que, conjuntamente con mecanismos de impugnación ciudadana abierta, se mejoren las capacidades selectivas del sistema. No obstante, estas líneas de reforma no aparecen adecuadamente formuladas en la consulta.
Es probable que la reforma institucional deba esperar mejores condiciones, con el objeto de posibilitar un examen más concienzudo de todo el entramado institucional, pero ello requeriría de una asamblea constituyente, que, en las condiciones actuales, parecería inviable.
* Julio Echeverría es sociólogo. Ha ejercido la docencia en diferentes universidades de Ecuador y es autor de varios libros. Doctor en Sociología, por la Università degli Studi di Trento (Italia). Se ha especializado en análisis político e institucional, sociología de la cultura y urbanismo.
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El próximo febrero, Ecuador ensayará un nuevo ejercicio de reforma política para modificar los equilibrios entre democracia participativa y democracia representativa que están establecidos en la Constitución de 2008. Ahí se indicó una quinta función del Estado, la de Transparencia y Control Social, mediante la cual se sustituye al Legislativo en cuanto a la función de designación de titulares de los órganos de control. El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS), que asumió estas funciones, se mostró ineficiente y vulnerable a todo tipo de presión. La consulta convocada por el Gobierno para este 5 de febrero apunta a la modificación de esta situación. Sin embargo, el camino adoptado parecería no ser el más idóneo.
La Constitución del 2008 establece tres modalidades de cambio político constitucional: la reforma, que es tratada por la Asamblea y que requiere, para su aprobación, las dos terceras partes de los que la integran; la enmienda, que es tratada mediante plebiscito o consulta popular; y la asamblea constituyente. Las dos primeras no pueden cambiar la estructura del Estado ni afectar derechos, mientras que la tercera sí puede introducir modificaciones de esta profundidad.
Una reforma de fondo tendría que ver con la instalación de una asamblea constituyente, pero el régimen descarta esa posibilidad y opta por un camino que combina las modalidades de la reforma y la enmienda constitucional. Las preguntas se agrupan en tres grandes ejes temáticos: seguridad, institucionalidad y ambiente. Las primeras dos están dirigidas hacia el fortalecimiento del Estado en la lucha contra el crimen organizado a través de la introducción de la extradición en casos de delitos transnacionales y el fortalecimiento de la Fiscalía. Para ello, fomenta su autonomía respecto al Consejo de la Judicatura.
Las preguntas tres y cuatro apuntan hacia la reducción del tamaño de la Asamblea y a la exigencia de mayores requisitos para la inscripción de movimientos locales, con el fin de disminuir la fragmentación política y el localismo. Las preguntas cinco y seis están dirigidas hacia la modificación de los procesos selectivos en la integración del CPCCS, así como también de los órganos de control (Contraloría, Procuraduría, Defensoría Pública, Consejo Electoral, Consejo de la Judicatura, superintendencias y otros). Finalmente, las preguntas siete y ocho se orientan hacia el mejoramiento de la gobernanza ambiental mediante el control de las fuentes hídricas y la compensación para los que protegen los bienes ambientales.
La consulta parecería advertir que el problema central de la institucionalidad radica en los déficits de capacidad selectiva del sistema político. En la actualidad, los actores políticos no son funcionales al incremento del poder decisional para reducir las asimetrías sociales, generar bienestar y crecimiento de la economía. Las decisiones que adopta la Asamblea responden a intereses particulares de grupos de poder y, en muchos casos, a estructuras mafiosas o delincuenciales. El diseño institucional genera fragmentación y no es proclive a la producción consensual de la política.
El mismo problema, pero en otro grado institucional, se presenta al tener que definir las lógicas del control político. El diseño garantista pone énfasis en el derecho de acceso al proceso decisional y genera la impresión de que el sistema está abierto a fortalecer la democracia participativa y a recibir la participación de ciudadanos interesados en integrar los órganos de control; pero, al hacerlo, termina descuidando la responsabilidad en cuanto a la toma de decisiones: el ciudadano que los integra es responsable solo frente a sí mismo y no frente a la sociedad o a las instituciones que la conforman.
La escasa legitimidad de origen de funcionarios de estas instancias los vuelve sujetos influenciables por poderes de hecho que no derivan de la representación política, lo que termina por bloquear el funcionamiento institucional o, en su defecto, por judicializar a la política al usar indiscriminadamente los recursos garantistas de protección de derechos. La línea antirrepresentación presente en la Constitución de Montecristi aquí revela la gravedad de sus efectos.
Si bien se reconoce la pertinencia de los temas y de las preguntas, los cambios y modificaciones planteados por la consulta no son claros y contundentes; ello se aprecia tanto en la tímida reforma al sistema de organizaciones políticas como en la ambigua y poco decidida traslación hacia la Asamblea de las competencias del CPCCS; se mantiene la dicotomía entre partidos nacionales y movimientos locales: la reforma apunta más a lo cuantitativo que a lo cualitativo; no es suficiente reducir el tamaño del Legislativo o exigir umbrales de afiliación a los movimientos; se trataría en todo caso de eliminar dicha dicotomía y fortalecer a los partidos como monopolios de la representación, incentivar su presencia en los ámbitos locales para reducir el localismo y el clientelismo, pero la consulta no define con claridad estos aspectos sustantivos y cruciales en la operación selectiva del sistema político.
Lo recomendable sería repotenciar la legitimidad de origen en los procesos de nominación de autoridades de control, en los cuales la Asamblea pueda recobrar protagonismo y trabajar en la reconfiguración de la representación, cerrando, sin embargo, el ciclo de la antipolítica que caracterizó al diseño institucional de Montecristi.
Todo ello supondría determinar con más claridad el papel de la sociedad civil (academia y colegios profesionales), que podría fungir como instancia o filtro de mediación técnica y profesional, para que, conjuntamente con mecanismos de impugnación ciudadana abierta, se mejoren las capacidades selectivas del sistema. No obstante, estas líneas de reforma no aparecen adecuadamente formuladas en la consulta.
Es probable que la reforma institucional deba esperar mejores condiciones, con el objeto de posibilitar un examen más concienzudo de todo el entramado institucional, pero ello requeriría de una asamblea constituyente, que, en las condiciones actuales, parecería inviable.
* Julio Echeverría es sociólogo. Ha ejercido la docencia en diferentes universidades de Ecuador y es autor de varios libros. Doctor en Sociología, por la Università degli Studi di Trento (Italia). Se ha especializado en análisis político e institucional, sociología de la cultura y urbanismo.
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