Gestar un nuevo proyecto nacional, más allá del acuerdo con el Fondo. "Cada país tiene el FMI que se merece"
Por Plan Fénix
24 de abril de 2022
Al margen del nuevo acuerdo, no deben descuidarse las instancias donde discutir la legitimidad del Stand-by de 2018.. Imagen: NA
La Argentina ha perdido un margen de libertad, merced a un proceso de endeudamiento desmedido. Pero aún resta espacio para contar con un proyecto de crecimiento sólido y equitativo. Cuanto más implantado esté tal proyecto, mayor será la fuerza con que se podrán encarar las inevitables renegociaciones del Acuerdo de Facilidades Extensivas.
No hay duda de que el endeudamiento tomado en 2018 con el Fondo Monetario Internacional fue un acto irresponsable y negativo. Pero esto no exime a los sectores comprometidos con el desarrollo nacional del compromiso de identificar y poner en movimiento un patrón de crecimiento sostenible y equitativo. Se trata de una cuestión que dista de estar dirimida y que demanda ser ubicada en el centro de la agenda política.
Gestar una respuesta satisfactoria es la tarea más importante que enfrenta la Argentina. Así se crearán así las condiciones para lidiar con el abultado endeudamiento heredado, con provecho para el conjunto de la sociedad. Para esto, deberán lograrse los necesarios acuerdos entre actores, sustentados sobre una sólida base técnica. Cuanto más implantado esté tal proyecto, mayor será la fuerza con que se podrá encarar las inevitables renegociaciones del presente Acuerdo de Facilidades Extensivas, logrando un adecuado control de daños.
Historia reciente
En 2006, la Argentina canceló de manera anticipada su deuda de 9900 millones de dólares y puso fin a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional. Comenzó así un período de 12 años durante los cuales no hubo operaciones con ese organismo. En los más de 60 años que lleva la Argentina como país miembro del FMI, nunca había transcurrido un lapso tan prolongado sin vigencia de algún tipo de programa.
En 2018, como es sabido, la Argentina firmó un nuevo acuerdo Stand-by. Este regreso implicó una toma de deuda de características extraordinarias, ya que el monto aprobado fue de 57 mil millones de dólares. La operación se presentó como de carácter precautorio: el préstamo no tenía ningún destino específico, puesto que solo serviría para engrosar las reservas del país y dar así confianza a los inversores.
Pero esto no ocurrió. Los sucesivos vencimientos de la deuda argentina no fueron renovados y el gobierno de aquel entonces obvió un necesario proceso de reestructuración, tal como reconoce la evaluación ex-post del propio FMI.
Entre junio de 2018 y junio de 2019, el FMI desembolsó 44.500 millones de dólares, gran parte de los cuales se utilizaron para pagar vencimientos, con lo cual el FMI tomó el lugar de los acreedores privados. Otra parte de los desembolsos sirvió para entregar dólares a cambio de pesos, evitando una devaluación que afectaría las chances electorales del gobierno. Por una vía u otra, el pasivo con el FMI financió la dolarización de carteras y la salida de capitales privados, efectos contrarios a los buscados, hasta que se suspendieron los desembolsos.
Por estas razones, la operación de mayor volumen en toda la historia del FMI se concretó violando sus normas básicas. Además, como ha reconocido en la evaluación ex–post mencionada, el FMI mostró una postura aquiescente con los requerimientos del Gobierno, en búsqueda de posicionarse favorablemente en el proceso electoral en ciernes.
El préstamo previno un inminente default soberano de la Argentina, pero al costo de asumir un perfil de vencimientos incumplible. Para peor, a este cronograma se agregaba la inminencia de cuantiosos servicios de la deuda en manos de acreedores privados. Se pasó así de una situación de muy bajo endeudamiento público a un cuasi-default (y a un default abierto para la deuda en moneda local), en tan solo 4 años. Si se trata de describir el panorama que enfrentó el nuevo gobierno argentino, al asumir a fines de 2019, "descalabro" es un término ineludible.
Reestructuración
La reestructuración de la deuda privada en moneda extranjera, concluida en agosto de 2020, llevó a reducir la carga de intereses, con el correcto argumento de que éstos se habían visto abultados por la percepción de riesgo. Asimismo, extendió los plazos de repago. Esta renegociación invirtió la secuencia esperable en estos procesos; lo habitual era que tuviera precedencia el acuerdo con el FMI, que actuaba así como un auditor de la "comunidad financiera internacional".
La discusión pública en torno al refinanciamiento del acuerdo stand-by se desarrolló en dos planos. Por un lado, se planteó la legitimidad de la operación, lo que llevaría a su revisión antes de tomar cualquier compromiso de reestructuración; por el otro, se apuntó a las restricciones que impondría un eventual acuerdo de refinanciación sobre el crecimiento y sobre la autonomía para definir las políticas económicas a tal efecto.
Con relación a lo primero, el argumento que cuestiona el acuerdo desde un punto de vista legal se apoyó en que fue concebido y procesado en condiciones irregulares. Ello fundamentaría una renegociación por fuera de las pautas de las operaciones del FMI, sin condicionalidades, lo que dejaría un mayor margen de libertad a la política económica. Sobre la base del mismo argumento vinculado a la irregularidad del préstamo, también era dable requerir reducciones en las sobretasas de interés incurridas, y plazos de repago mayores a los que se estipulan habitualmente.
Sin entrar en el detalle sobre lo alegado acerca de la naturaleza del stand-by de 2018, lo cierto es que las instancias para lograr un foro de negociación o arbitraje por fuera de la relación bilateral entre el FMI y el país son de avance lento y resultado incierto. Esto no implica abdicar de este abordaje, en la medida en que exista la posibilidad de sacar provecho para el país.
Pero optar exclusivamente por tal vía habría significado entrar en default con el FMI, a fin de no agotar las reservas, lo que muy probablemente habría tenido consecuencias sumamente negativas, de gestión compleja tanto a nivel interno como internacional. Hay quienes se remiten a la experiencia del gran default soberano de 2001, señalando que el mismo no impidió la recuperación; pero debe recordarse que en esa oportunidad las acreencias con el FMI no se vieron afectadas.
Nuevo acuerdo
Yendo ahora al Acuerdo de Facilidades Extendidas recientemente concretado, la pregunta crucial es qué limitaciones impone a un proyecto de crecimiento con equidad. Frente a otros acuerdos de esta naturaleza, entendemos que diversas condiciones establecidas son a priori más favorables. Resalta en particular la ausencia de ingredientes habituales, como son los compromisos de introducir reformas de carácter estructural, en el plano de lo previsional, de las empresas públicas o de la estructura tributaria; en este último caso, solo se estipula que no deberá ampliarse la tributación a las transacciones financieras.
Tampoco se impone un salto devaluatorio, no hay compromisos de avanzar hacia un tipo de cambio único, ni de una reducción drástica de la tasa de inflación y se acepta mantener el control al flujo de capitales. El posicionamiento crítico tomado por diversos representantes de países desarrollados en el directorio del FMI y de voceros próximos es una evidencia que habla por sí misma.
Se establece por otro lado un cronograma de desembolsos –en realidad, refinanciaciones del anterior acuerdo Stand-by– de dos años y medio, iniciándose el repago cuatro años y medio más tarde. Esto brinda desahogo, aunque menor al que habría resultado de haberse logrado reducir las sobretasas de interés.
El acuerdo plantea que se reducirá de manera progresiva el déficit fiscal primario del gobierno nacional, hasta alcanzar el equilibrio en 2025, sin disminuir el gasto primario en términos reales: al contrario, prevé un incremento moderado de ese gasto junto con un cambio en su composición, con más gasto en inversión pública y menos en subsidios a la energía.
Esto supone incrementar los ingresos fiscales más rápidamente que el gasto primario, lo que requiere mantener un crecimiento económico sostenido e introducir mejoras en el sistema tributario. La alternativa a ese aumento de los ingresos fiscales es la reducción del gasto público en términos absolutos, lo que comprometería la trayectoria de crecimiento y restringiría una herramienta de gran importancia para la gestión del ciclo económico y la distribución del ingreso; este escenario no puede ser descartado.
¿Se puede cumplir?
La trayectoria prevista es desafiante, en la medida en que luego del período de gracia, habrá que hacer frente a vencimientos importantes, tanto por la deuda con el FMI como con los acreedores privados.
Por otro lado, la fragilidad del contexto internacional agrega incertidumbre en grado considerable. Ya ha sido reconocido por diversos actores que la coyuntura internacional generada a raíz de la invasión a Ucrania pone en entredicho el escenario asumido por los negociadores del Acuerdo, esencialmente por el impacto sobre los precios de las materias primas. El Acuerdo recién firmado ya demanda una revisión, lo que conlleva un requerimiento de flexibilidad por parte del FMI que no se encuentra garantizado, habida cuenta de la historia de este organismo.
La cuestión que debe guiar la política económica de la Argentina, sin embargo, no es el cumplimiento del Acuerdo de Facilidades Extendidas, sino la identificación y adopción de una senda de crecimiento sostenible y equitativo. En nuestra declaración de septiembre de 2020, decíamos que el Acuerdo debería satisfacer tres condiciones: no bloquear el crecimiento económico con equidad, hacer frente en forma sostenible a los compromisos externos y conducir a la gradual disolución del problema de restricción externa estructural en el mediano-largo plazo, recuperando autonomía político-económica, sin tutelajes del Fondo.
El Acuerdo logrado no asegura por sí mismo la puesta en marcha de un proceso de crecimiento sustentable e inclusivo, pero puede abrir espacio para implementar un conjunto de políticas que apunten al necesario incremento de la inversión, volcada tanto a fortalecer la infraestructura como a superar gradualmente limitaciones derivadas del balance de pagos, por vía tanto de la expansión exportadora de productos primarios e industriales, como de la sustitución de importaciones. Se demanda a este efecto capacidad de diseño y gestión de políticas, y también creatividad.
No deben descuidarse las posibles instancias donde discutir la legitimidad del acuerdo stand-by de 2018. Pero no debe prevalecer la actitud de explicar fracasos en función de esta negociación con el FMI.
Un Acuerdo con el FMI nunca es una buena noticia. La Argentina ha perdido un margen de libertad, merced a un proceso de endeudamiento desmedido que no fue utilizado para su desarrollo económico y social. Pero aún resta espacio para encarar el futuro con un proyecto de crecimiento sólido y equitativo.
No hay duda de que el endeudamiento tomado en 2018 con el Fondo Monetario Internacional fue un acto irresponsable y negativo. Pero esto no exime a los sectores comprometidos con el desarrollo nacional del compromiso de identificar y poner en movimiento un patrón de crecimiento sostenible y equitativo. Como nos dijera Aldo Ferrer, “cada país tiene el FMI que se merece”. Depende entonces de nosotros y de nuestros recursos, que no son escasos.
*Cátedra Abierta Plan Fénix-FCE-UBA.
La Argentina ha perdido un margen de libertad, merced a un proceso de endeudamiento desmedido. Pero aún resta espacio para contar con un proyecto de crecimiento sólido y equitativo. Cuanto más implantado esté tal proyecto, mayor será la fuerza con que se podrán encarar las inevitables renegociaciones del Acuerdo de Facilidades Extensivas.
No hay duda de que el endeudamiento tomado en 2018 con el Fondo Monetario Internacional fue un acto irresponsable y negativo. Pero esto no exime a los sectores comprometidos con el desarrollo nacional del compromiso de identificar y poner en movimiento un patrón de crecimiento sostenible y equitativo. Se trata de una cuestión que dista de estar dirimida y que demanda ser ubicada en el centro de la agenda política.
Gestar una respuesta satisfactoria es la tarea más importante que enfrenta la Argentina. Así se crearán así las condiciones para lidiar con el abultado endeudamiento heredado, con provecho para el conjunto de la sociedad. Para esto, deberán lograrse los necesarios acuerdos entre actores, sustentados sobre una sólida base técnica. Cuanto más implantado esté tal proyecto, mayor será la fuerza con que se podrá encarar las inevitables renegociaciones del presente Acuerdo de Facilidades Extensivas, logrando un adecuado control de daños.
Historia reciente
En 2006, la Argentina canceló de manera anticipada su deuda de 9900 millones de dólares y puso fin a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional. Comenzó así un período de 12 años durante los cuales no hubo operaciones con ese organismo. En los más de 60 años que lleva la Argentina como país miembro del FMI, nunca había transcurrido un lapso tan prolongado sin vigencia de algún tipo de programa.
En 2018, como es sabido, la Argentina firmó un nuevo acuerdo Stand-by. Este regreso implicó una toma de deuda de características extraordinarias, ya que el monto aprobado fue de 57 mil millones de dólares. La operación se presentó como de carácter precautorio: el préstamo no tenía ningún destino específico, puesto que solo serviría para engrosar las reservas del país y dar así confianza a los inversores.
Pero esto no ocurrió. Los sucesivos vencimientos de la deuda argentina no fueron renovados y el gobierno de aquel entonces obvió un necesario proceso de reestructuración, tal como reconoce la evaluación ex-post del propio FMI.
Entre junio de 2018 y junio de 2019, el FMI desembolsó 44.500 millones de dólares, gran parte de los cuales se utilizaron para pagar vencimientos, con lo cual el FMI tomó el lugar de los acreedores privados. Otra parte de los desembolsos sirvió para entregar dólares a cambio de pesos, evitando una devaluación que afectaría las chances electorales del gobierno. Por una vía u otra, el pasivo con el FMI financió la dolarización de carteras y la salida de capitales privados, efectos contrarios a los buscados, hasta que se suspendieron los desembolsos.
Por estas razones, la operación de mayor volumen en toda la historia del FMI se concretó violando sus normas básicas. Además, como ha reconocido en la evaluación ex–post mencionada, el FMI mostró una postura aquiescente con los requerimientos del Gobierno, en búsqueda de posicionarse favorablemente en el proceso electoral en ciernes.
El préstamo previno un inminente default soberano de la Argentina, pero al costo de asumir un perfil de vencimientos incumplible. Para peor, a este cronograma se agregaba la inminencia de cuantiosos servicios de la deuda en manos de acreedores privados. Se pasó así de una situación de muy bajo endeudamiento público a un cuasi-default (y a un default abierto para la deuda en moneda local), en tan solo 4 años. Si se trata de describir el panorama que enfrentó el nuevo gobierno argentino, al asumir a fines de 2019, "descalabro" es un término ineludible.
Reestructuración
La reestructuración de la deuda privada en moneda extranjera, concluida en agosto de 2020, llevó a reducir la carga de intereses, con el correcto argumento de que éstos se habían visto abultados por la percepción de riesgo. Asimismo, extendió los plazos de repago. Esta renegociación invirtió la secuencia esperable en estos procesos; lo habitual era que tuviera precedencia el acuerdo con el FMI, que actuaba así como un auditor de la "comunidad financiera internacional".
La discusión pública en torno al refinanciamiento del acuerdo stand-by se desarrolló en dos planos. Por un lado, se planteó la legitimidad de la operación, lo que llevaría a su revisión antes de tomar cualquier compromiso de reestructuración; por el otro, se apuntó a las restricciones que impondría un eventual acuerdo de refinanciación sobre el crecimiento y sobre la autonomía para definir las políticas económicas a tal efecto.
Con relación a lo primero, el argumento que cuestiona el acuerdo desde un punto de vista legal se apoyó en que fue concebido y procesado en condiciones irregulares. Ello fundamentaría una renegociación por fuera de las pautas de las operaciones del FMI, sin condicionalidades, lo que dejaría un mayor margen de libertad a la política económica. Sobre la base del mismo argumento vinculado a la irregularidad del préstamo, también era dable requerir reducciones en las sobretasas de interés incurridas, y plazos de repago mayores a los que se estipulan habitualmente.
Sin entrar en el detalle sobre lo alegado acerca de la naturaleza del stand-by de 2018, lo cierto es que las instancias para lograr un foro de negociación o arbitraje por fuera de la relación bilateral entre el FMI y el país son de avance lento y resultado incierto. Esto no implica abdicar de este abordaje, en la medida en que exista la posibilidad de sacar provecho para el país.
Pero optar exclusivamente por tal vía habría significado entrar en default con el FMI, a fin de no agotar las reservas, lo que muy probablemente habría tenido consecuencias sumamente negativas, de gestión compleja tanto a nivel interno como internacional. Hay quienes se remiten a la experiencia del gran default soberano de 2001, señalando que el mismo no impidió la recuperación; pero debe recordarse que en esa oportunidad las acreencias con el FMI no se vieron afectadas.
Nuevo acuerdo
Yendo ahora al Acuerdo de Facilidades Extendidas recientemente concretado, la pregunta crucial es qué limitaciones impone a un proyecto de crecimiento con equidad. Frente a otros acuerdos de esta naturaleza, entendemos que diversas condiciones establecidas son a priori más favorables. Resalta en particular la ausencia de ingredientes habituales, como son los compromisos de introducir reformas de carácter estructural, en el plano de lo previsional, de las empresas públicas o de la estructura tributaria; en este último caso, solo se estipula que no deberá ampliarse la tributación a las transacciones financieras.
Tampoco se impone un salto devaluatorio, no hay compromisos de avanzar hacia un tipo de cambio único, ni de una reducción drástica de la tasa de inflación y se acepta mantener el control al flujo de capitales. El posicionamiento crítico tomado por diversos representantes de países desarrollados en el directorio del FMI y de voceros próximos es una evidencia que habla por sí misma.
Se establece por otro lado un cronograma de desembolsos –en realidad, refinanciaciones del anterior acuerdo Stand-by– de dos años y medio, iniciándose el repago cuatro años y medio más tarde. Esto brinda desahogo, aunque menor al que habría resultado de haberse logrado reducir las sobretasas de interés.
El acuerdo plantea que se reducirá de manera progresiva el déficit fiscal primario del gobierno nacional, hasta alcanzar el equilibrio en 2025, sin disminuir el gasto primario en términos reales: al contrario, prevé un incremento moderado de ese gasto junto con un cambio en su composición, con más gasto en inversión pública y menos en subsidios a la energía.
Esto supone incrementar los ingresos fiscales más rápidamente que el gasto primario, lo que requiere mantener un crecimiento económico sostenido e introducir mejoras en el sistema tributario. La alternativa a ese aumento de los ingresos fiscales es la reducción del gasto público en términos absolutos, lo que comprometería la trayectoria de crecimiento y restringiría una herramienta de gran importancia para la gestión del ciclo económico y la distribución del ingreso; este escenario no puede ser descartado.
¿Se puede cumplir?
La trayectoria prevista es desafiante, en la medida en que luego del período de gracia, habrá que hacer frente a vencimientos importantes, tanto por la deuda con el FMI como con los acreedores privados.
Por otro lado, la fragilidad del contexto internacional agrega incertidumbre en grado considerable. Ya ha sido reconocido por diversos actores que la coyuntura internacional generada a raíz de la invasión a Ucrania pone en entredicho el escenario asumido por los negociadores del Acuerdo, esencialmente por el impacto sobre los precios de las materias primas. El Acuerdo recién firmado ya demanda una revisión, lo que conlleva un requerimiento de flexibilidad por parte del FMI que no se encuentra garantizado, habida cuenta de la historia de este organismo.
La cuestión que debe guiar la política económica de la Argentina, sin embargo, no es el cumplimiento del Acuerdo de Facilidades Extendidas, sino la identificación y adopción de una senda de crecimiento sostenible y equitativo. En nuestra declaración de septiembre de 2020, decíamos que el Acuerdo debería satisfacer tres condiciones: no bloquear el crecimiento económico con equidad, hacer frente en forma sostenible a los compromisos externos y conducir a la gradual disolución del problema de restricción externa estructural en el mediano-largo plazo, recuperando autonomía político-económica, sin tutelajes del Fondo.
El Acuerdo logrado no asegura por sí mismo la puesta en marcha de un proceso de crecimiento sustentable e inclusivo, pero puede abrir espacio para implementar un conjunto de políticas que apunten al necesario incremento de la inversión, volcada tanto a fortalecer la infraestructura como a superar gradualmente limitaciones derivadas del balance de pagos, por vía tanto de la expansión exportadora de productos primarios e industriales, como de la sustitución de importaciones. Se demanda a este efecto capacidad de diseño y gestión de políticas, y también creatividad.
No deben descuidarse las posibles instancias donde discutir la legitimidad del acuerdo stand-by de 2018. Pero no debe prevalecer la actitud de explicar fracasos en función de esta negociación con el FMI.
Un Acuerdo con el FMI nunca es una buena noticia. La Argentina ha perdido un margen de libertad, merced a un proceso de endeudamiento desmedido que no fue utilizado para su desarrollo económico y social. Pero aún resta espacio para encarar el futuro con un proyecto de crecimiento sólido y equitativo.
No hay duda de que el endeudamiento tomado en 2018 con el Fondo Monetario Internacional fue un acto irresponsable y negativo. Pero esto no exime a los sectores comprometidos con el desarrollo nacional del compromiso de identificar y poner en movimiento un patrón de crecimiento sostenible y equitativo. Como nos dijera Aldo Ferrer, “cada país tiene el FMI que se merece”. Depende entonces de nosotros y de nuestros recursos, que no son escasos.
*Cátedra Abierta Plan Fénix-FCE-UBA.
